*** 지난 1995년 김영삼정부의 ‘5·31 교육개혁’이 내년이면 20주년을 맞는다. 최근 정부는 ‘학령인구 감소’을 전가의 보도 삼아 교육계 전반에 대한 통제를 강화하고 있다. 한때는 국가의 자랑이었던 대학진학률 80%마저 최근에는 ‘비정상’으로 바뀌어 대학구조조정의 명분이 되고 있다. 정부와 여당은 한 걸음 더 나아가 대학구조개혁법안을 마련하고 간접적인 대학 통제방식 대신 직접 ‘칼자루’를 쥐려는 움직임도 본격화하고 있다. 본지는 3회에 걸쳐 거센 구조조정의 광풍 속에서 정부의 규제강화로 위협받고 있는 5·31 교육개혁을 재조명하고 진단하는 기회를 갖고자 한다. 고등교육의 위기를 극복하고 새로운 20년을 이끌어갈 교육적 가치와 방향, 지금 그 설계를 시작할 때다. <편집자 주>

[한국대학신문 신나리·이현진·차현아·김소연 기자] “고등교육에 본격적인 신자유주의가 도입됐다.”

전문가들은 5.31 교육개혁안을 통해 자율과 경쟁을 주축으로 규제 완화‧민영화‧세계화‧개방화를 표방하는 이른바 ‘신자유주의’가 시작됐다고 진단했다. 이를 기반으로 각 정부의 국정 기조에 따라 고등교육을 개혁하고 새로운 정책을 도입했다는 것이다. 이렇듯 김영삼 정부가 발표한 ‘5·31 교육개혁안’은 정권에 따라 같고 또 다르게 명맥을 유지해왔다. 대학 간 경쟁을 유도하며 ‘평가로 차등지원’하는 것과 특성화 기조는 어느 정권이건 통일되게 반영했고, 구조개혁을 진행하되 그 방식은 정권마다 차이가 분명했다. 5·31 교육개혁안 이후 안착한 정책이 있는가 하면 일부 정책은 여전히 논란에 휩싸이며 진행 중이다.

■ 신한국 창조를 내건 ‘문민정부’ = 김영삼 대통령은 대선 당시 ‘입시지옥의 해소와 인간중심의 교육개혁’이라며 총 7개 영역 66개에 달하는 교육공약을 발표한 바 있다. ‘교육개혁이야말로 신학국 창조의 출발점’이라고 생각한 김 대통령의 공약은 ‘5·31 교육개혁안’에 대부분 포함돼 있다.

다만 대통령 취임 직후 교육개혁이 단행될 것이라는 예상과 달리 1년이나 지나 1994년 ‘교육개혁위원회’가 설치됐고 1995년 비로소 ‘5·31 교육개혁안’이 발표됐다. 문민정부가 출범하고 교육개혁안이 형성되는 과정에서 교육개혁의 당위성에 첨가된 중요 이념은 ‘국가 경영전략’의 목적으로 진행된 ‘세계화의 논리’였다.

신현석 고려대 (교육학) 교수는 교육정치학연구에 실은 ‘교육개혁의 이념과 철학’(2005)에서 ‘문민정부가 광복 후 지금까지 유지됐던 교육이 기본 틀과 교육방식, 교육관과 교육철학, 교육 원리를 대전환하는 것이 세계화 시대의 교육이라는 교육개혁위원회의 5·31 교육개혁안에 그대로 나타나 있다’고 저술했다.

이처럼 국민 개인의 잠재력을 계발하는 것에 초점을 둔 이른바 신교육체제를 구축한 문민정부는 교육을 다양화·특성화하고 자율성에 바탕을 둔 교육을 강화했다.

■ 규제 완화 계승한 ‘국민의 정부’ = ‘민주주의’와 ‘시장경제’를 병행 실천한 ‘국민의 정부’는 문민정부 당시 정부 차원의 규제 완화 정책의 하나로 시행된 ‘교육분야에의 규제 완화’를 그대로 계승했다. 국민의 정부는 ‘교육발전 5개년 계획’을 통해 대학의 자율성을 확대하고 책무성을 높이기 위한 과제를 제시했다.

1998년에는 정부 차원에서 교육인적자원부를 포함한 모든 중앙행정기관은 소관 규제사무를 ‘규재개혁위원회’에 등록하도록 하기도 했다. 이어 99년 ‘교육규제사전심의제’를 도입해 새롭게 생산되는 모든 교육규제를 교육규제완화위원회의 사전 심의를 거쳐 시행하도록 했다.

변기용 고려대 (교육학) 교수는 “전반적으로 문민정부의 대학 자율화 정책은 5·31 교육개혁의 기본 틀을 그대로 이어 받았다”며 ”1999년에 발표된 ‘교육발전 5개년계획 시안’을 살펴보면, 신자유주의에 바탕을 둔 교과부 정책의 기본 방향이 잘 드러나 있다“고 설명했다.

문민정부 때의 대학 시장화 정책을 완성한 것이 국민의 정부라는 평가도 있다. 임재홍 한국방송대 (법학) 교수는 “국민의 정부가 시장화 정책을 체계화시켰다”라며 “국립대 자율화 정책을 비롯해 법인화 정책을 의결해 완성했다”고 지적했다.

■ 대학 자율화 4대 과제 제시한 ‘참여정부’ = ‘개혁’과 ‘통합’을 내건 참여정부는 ‘협동과 연대의 교육철학’에 공감하면서 경쟁보다는 형평성과 공공성에 좀 더 무게를 뒀다. 다만, 5·31 교육개혁에 대한 기조는 유지해 대학 평가와 대학 특성화를 계승했다. 특히 ‘대학의 자율역량 강화’를 최우선으로 내세워 ‘규제로부터 자유로운 대학’ 만들기에 앞장섰다.

참여정부의 교육정책은 전반적으로 국민의 정부와 더불어 ‘교육공동체주의’를 강조했다는 평가를 받는다. 반상진 전북대 (교육학) 교수는 “참여정부가 국가균형 발전 개념으로 신자유주의 배경을 보완하려고 노력했다”라며 “구조개혁을 추진한 것은 전 정권과 다를 바가 없지만, 형평성과 공공성에 좀 더 무게를 뒀다고 할 수 있다. 국립대학 통합 등 구조개혁을 하면 재정지원을 하는 식의 구조개혁 전략을 펴기도 했다”고 말했다.

‘교육개혁과 지식문화 강국 실현’을 교육 분야 개혁을 위한 비전으로 제시한바 있는 참여정부는 2003년 12월 ‘대학자율화추진위훤회’를 구성, 다음 해 ‘대학 자율화 추진계획’을 발표했다. 계획에는 입시를 비롯한 학사, 정원의 자율화, 대학교원 인사 자율화, 사학법인 자율화, 국립대 운영 개선 등을 담아 이른바 ‘대학 자율화 4대 과제’를 제시했다.

대학 자율화와 관련 참여정부의 주목할 만한 정책은 ‘사립학교법 개정’과 ‘국립대 법인화’를 꼽을 수 있다. 참여정부는 개방이사제와 대학평의원회를 도입하고 친인척 이사비율을 4분의 1로 축소하는 등 사학운영의 투명성을 높이기 위한 규정들을 추가했지만, 당시 한나라당과 사학법인들의 반대에 부딪혔다. 결국 2007년에 재개정된 안은 당초 취지가 상당부분 후퇴했다는 평을 받는다.

국립대 법인화 역시 시장원리를 강조하는 5·31 교육개혁의 근간을 이어나가면서도 균형발전 차원에서 수도권 대학에 대한 규제를 존속시키고 정부의 재정 지원사업에 참여하는 조건으로 대학에 부과된 의무는 유지하는 등 대학의 공공성과 사회적 책무를 강조했다.

■ 시장주의 철학 강화, ‘MB정부’ = MB정부 역시  5·31 교육개혁의 기본원칙을 토대로 대학 자율화를 위한 많은 조치를 발표하고 추진했다.

교육정치학연구 제16집에 실린 변기용 교수의 ‘대학 자율화 정책의 쟁점과 대안’(2009)에 변 교수는 이명박 정부의 대학 자율화 정책을 △ 대입 3단계 자율화 △ 대학정원 자율화 △ 학생 모집단위의 자율화 △ 대학 내 교육·연구와 관련된 민간기업 유치허용을 기본으로 하는 재정 및 교육시설 자율화 △ 학교법인 임원의 연임 시 취임승인을 보고제로 변경하는 사학법인의 자율화 △ 예산 범위 안에서 국립대학 조직‧운영 자율화 △ 교원의 소속 조직 의무화 규정 폐지 등 교원 자율화로 정리했다.

MB정부는 기존 정부주도의 평가에서 사전에 예고된 성과지표를 기반으로 하는 정부의 재정지원 방식도 전면적으로 전환했다. 이외에도 새로 출범하는 대학이나 여건이 성숙한 대학을 중심으로 단계적 법인화를 추진하는 방식을 택했다.

‘고등교육기관의 자체평가에 관한 규칙’을 제정해 2009년 1월부터 대학이 2년에 1번 이상 자체평가를 하고 그 결과를 홈페이지 등에 공개하도록 했다. 또한, 대학이 정부로부터 인정받은 외부기관의 평가·인증을 받을 수 있도록 ‘고등교육기관의 평가·인증 등에 관한 규정’을 제정해 정부가 대학에 행·재정적 지원을 할 때 이를 활용할 수 있도록 했다.

신현석 고려대 교수(교육학)는 정부를 “대학 구조개혁에 대한 것들이 좀 더 실천적으로 구체화 된 시기”로 정의했다. 그는 “참여정부에 이어 대학 특성화 논의를 활발히 하고 고등교육 정책에 있어 5·31 교육개혁안을 현실감 있게 실천했다”고 답했다.

■ 시장 자율화의 완성, 그 방향성은? ‘박근혜정부’ = 대학 특성화와 다양화를 앞세운 박근혜정부는 5·31 교육개혁을 바탕으로 한 신자유주의적 교육개혁이 가장 과격하게 추진될 가능성이 있다는 평가를 받는다.

임재홍 한국방송대(법학) 교수는 “박근혜정부는 대학에 대한 평가권한을 정부가 가짐으로써 시장 주의적 요소를 대학 스스로 도입하도록 강요한다”며 " "박근혜정부에서는 사립대에 기업의 자본이 들어와 대학을 '경영'하는 형태가 지금보다 더 늘어날 것"이라고 진단했다. 

박근혜정부가 ‘경쟁’을 토대로 시장원리를 이어나가리라는 점은 확실해보이지만 이것이 대학발전의 방향성을 얼마나 올바르게 이끌 것인지에 대해 판단을 보류하는 입장도 있다. 신현석 고려대 (교육학) 교수는 “박근혜정부는 시장원리를 통해 경쟁을 촉진시키고, 이를 정책의 수단으로 재정지원 제도와 연결하고 있다”라며 “경쟁을 통해 대학발전을 이루고자 하는 것이 궁극적인 목표인데 이 목표에 얼마나 도달했는지 정확하게 판단하기 어려운 부분이 있다”고 언급했다.

경쟁·평가 제도를 통해 대학이 지표향상은 이루었지만, ‘경쟁’을 통한 대한민국 대학의 미래 청사진이 뚜렷하게 드러난 것은 아니라는 설명이다. 결국 경쟁을 통해 특성화와 재정지원, 구조개혁을 이어갈 때에 어떤 방향으로 대학을 발전시키고 구조를 잡아갈지 조금 더 분명한 정책이 필요하다는 조언이다.

박근혜정부의 고등교육 정책이 형평성을 고려한다는 평가도 있다. 변기용 고려대 (교육학) 교수는 “정부 출범식부터 경제민주화를 강조했다”라면서 “자사고 관련 정책 등 일련의 정책이 상당히 형평성을 고려한 것으로 보아 신자유주의적 교육개혁의 흐름이 어느 정도 휴지기를 가지고 숨 고르기를 하고 있다”고 말했다.

그는 또 “입시 정책 역시 스펙 위주로 돌아가지 않도록 유도하고 선행학습을 줄이려는 노력이 보인다”라며 “좀 더 교육적인 부분이 강화됐다”고 평했다.