<상> 대학 등록금은 왜 비싸게 느껴질까
<중> 그래픽으로 보는 정부 재정지원의 허수
<하> 다시, 국가장학금 2유형 존폐론

[한국대학신문 이연희 기자] 등록금을 낮추려면 ‘누가 더 많이 지원해야 하느냐’는 질문으로 이어지기 마련이다. 고등교육 재원은 공공재원(중앙정부, 지방자치단체)과 민간재원(등록금, 학교법인 전입금, 기업의 기부금)으로 구성된다. 국가 경제력에 알맞은 교육비 수준을 유지하려면 등록금이 낮아질 때 다른 재원이 늘어나야 한다. 고등교육 재정 문제가 정치·사회 패러다임과 밀접함은 물론 이해관계가 얽힐 수밖에 없는 이유다.

각종 고등교육 재원 관련 통계를 살펴보면 국내 대학은 등록금 의존율이 높다. 지난해 9월 발표된 ‘2017 OECD 교육지표’에 따르면 고등교육 단계에 투입되는 OECD 평균 공공재원은 70% 수준인 데 해해 한국은 절반인 35%에 그쳤다. 민간재원 중 가계 부담은 42%에 달한다.

실제 사립대는 등록금 비중(65%)이 가장 크고 국고보조금 15%, 학교법인 전입금 9%, 교육 부대수입 6%, 기부금 3%로 이뤄진 구조다. 국고보조금 중 72%(전체 10%)는 국가장학금이다. 국공립대의 경우 국가 및 지자체 지원금이 48%로 절반에 가깝지만 등록금(입학금 포함) 비중도 39%로 결코 낮다고 볼 수 없다.

■ 소득연계형 국가장학금의 역설 = 2016년도 회계 기준 고등교육예산 총액은 13조원이다. 이 중 4조원이 국가장학금(30.7%)이다. 국공립대 운영비 3조1254억원(24%), 기타 인력양성 및 R&D 사업을 통한 재정지원 규모는 5조8935억원(45.3%)이다. 대학에 투입되는 국고사업 재정은 2조2965억원(17.7%)에 불과하다. 나머지 3조5000억원은 집단과 개인 연구자에게 돌아간다.

정부는 OECD 평균(GDP 1~1.2%)을 목표로 고등교육 예산을 늘려왔다. 실제 2012년 소득연계형 국가장학금 정책이 실시된 이후 교육부의 고등교육 투자 재원은 2011년 6조7137억원에서 2016년 8조8837억원으로 약 2조원 늘어났다.

2011년에 6928억원(교육부 고등교육예산 대비 10.3%) 수준이던 국가장학금은 2012년 1조9740억원(32.1%), 2013년 2조8590억원(38.6%)으로 점차 올라 2016년에는 3조8778억원(43.7%)으로 늘어났다. 올해는 3조6845억원이 배정될 예정이다.

문제는 국가장학금 비중이 급증하면서 국립대 운영지원비와 일반 지원 사업 규모는 줄어들었다는 점이다. 국공립대 경상운영비 지원 사업은 2011년 2조9938억원(44.6%)에서 2조7474억원(30.9%)으로 되레 뒷걸음질 쳤다. 문재인정부 국정과제로 올해 국공립대에 800억원을 추가 투입하더라도 여전히 2011년보다 낮은 수준이다.

일반 재정지원 사업 예산도 2011년 3조270억원(45.1%)이었으나 국가장학금이 실시된 2012년 1조6187억원(26.3%)으로 곤두박질쳤고, 이후 액수는 점차 늘어났으나 2016년 2조2585억원(25.4%)에 그쳤다. 교육부는 내년부터 대학 기본역량진단 평가 상위 60~70% 대학을 일반재정으로 지원하겠다고 밝혔으나, 이 역시 4000억~5000억원 규모로 총액이 2011년도 기준에 미치지 못할 전망이다.

대학에 직접 지원해 등록금을 낮추는 서울시립대형 반값 등록금과 달리 현재 정부의 소득연계형 국가장학금은 학생 개인의 소득수준과 성적요건 등을 충족해야만 지원된다. 전문가들이 현 국가장학금이 엄밀히 '복지비용'에 포함된다고 판단하는 이유다.

■13조원의 고등교육예산, 관련성 낮은 재원 ‘수두룩’ = 정부가 주장하는 ‘고등교육 예산’에는 교육부 외에 타 부처 예산, 지자체의 각종 장학금이나 R&D 비용 등이 포함돼 있다. 고등교육재정지원정보시스템(2016 회계연도 기준)의 중앙정부의 고등교육 단계 재정지원 사업 예산을 살펴보면 인력양성과 연구개발(R&D)에 투입하는 재정지원 규모는 5조4981억원이다.

대학에 직접 지원되는 재정은 2조1338억원(38.81%)이다. 기타 집단이나 개인에게 지원하는 비용만 각각 1조9927억원(36.24%), 1조3716억원(24.95%) 규모다.

중앙부처 중에서도 교육부가 일반대와 전문대학에 지원하는 예산 6587억원(61.4%)은 인력양성 목적의 대학교육에 투자된다. 그러나 타 부처는 실제 1717억원(16.2%)만을 대학(기관) 인력양성에 투자한다.

그마저도 관련 예산 대부분은 R&D 사업비(39.6%)와 ‘HRD 및 R&D(공통)’ 사업비(4604억원)다. HRD 및 R&D(공통) 사업비의 경우 98.6%가 미래창조과학부(현 과학기술정보통신부) 산하 법인인 광주과학기술원(GIST)과 대구경북과학기술원(DGIST), 울산과학기술원(UNIST), 한국과학기술원(KAIST)의 ‘연구운영비 지원액’이다. 이들 연구중심대학은 모두 대학원생 중심으로 운영되는 기관으로, 모집정원 710명으로 학부생 수가 가장 많은 KAIST도 대학원생 모집정원(2310명)에 비하면 3분의 1 수준이다.

■이월금 중복산정․실질예산 변동 無…곳곳 구멍 = GDP를 고려한 실질고등교육예산 규모도 제자리걸음했다. GDP가 2011년 1332조6810억원에서 2016년 1637억4208억원으로 5년간 22.8%p 성장한 데 비해 GDP 대비 고등교육예산은 0.58%에서 0.61%로 0.03%p, 정부예산 대비 2.94%에서 3.02%로 0.08%p 증가하는 데 그쳤다.

그럼에도 정부는 지난해 한국의 GDP 대비 공교육비(2014년도 회계 기준)가 국가장학금 영향으로 정부 1%로 늘어나 OECD 평균(정부 1.1%, 민간 0.5%)을 따라잡았다고 밝혔다.

그러나 이 통계 역시 허수가 있었다. 지금까지 OECD 통계작성 시 공교육비 전기이월금, 즉 다 쓰지 못하고 이월된 금액이 매년 다음해 교육재정으로 중복 산정된 사실이 드러났기 때문이다. 대학 산학협력단 등에 지원된 중앙정부 및 지자체 사업비 이월금 규모가 2013년 1조9230억원, 2014년 2조2314억원에 달한다.

이를 감안한 실제 GDP 대비 고등교육 재정규모는 0.84%에 불과하다. 정부가 목표치로 내세운 OECD 평균(GDP 1.1%)에서도 다시 멀어졌다. 교육부는 OECD 가이드라인에 개별 국가마다 다른 교육재정 지원방식과 회계작성방식이 담기지 않았고, 다른 국가들도 이월금이 포함됐을 수 있다고 설명했지만 구체적인 국가 이름이나 이월금 규모는 파악되지 않았다.

강낙원 대교협 고등교육연구소장은 “국립대에 대한 정부의 지원도 충분치 않은 형편이다 보니 국공립대 등록금부터 더 낮추거나 무상 지원해야 한다는 주장도 나오고 있다”면서도 “국립대는 전체 고등교육 24%만을 담당하고 있기 때문에 모두 국공립대에 진학할 수 있는 환경이 아니다. 더 많은 대학생들에게 혜택을 주려면 사립대학도 지원하는 교부금 제도를 전향적으로 고민해야 한다”고 강조했다.