[사총협-본지 공동기획] 대학시설 신증축·현행 과세제도 개선… 대학재정 부담 대폭 줄여줘야
[사총협-본지 공동기획] 대학시설 신증축·현행 과세제도 개선… 대학재정 부담 대폭 줄여줘야
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한국사립대학총장협의회-본지 공동기획, ‘4차 산업혁명시대와 규제 혁신’
현재 서울소재 대학들은 경계부 사선제한으로 인해 대학들이 건물을 신축할 수 있는 토지에 대한 활용이 어렵게 돼 있다.[이미지 출처=아이클릭아트]
현재 서울소재 대학들은 경계부 사선제한으로 인해 대학들이 건물을 신축할 수 있는 토지에 대한 활용이 어렵게 돼 있다.

[한국대학신문 김준환 기자] 4차 산업혁명 시대의 문이 열리고 있다. 주요 선진국 대학들은 혁신을 통해 4차 산업혁명시대에 대비하고 있다. 미국 애리조나주립대와 미네르바스쿨이 대표적이다. 교육부도 한국판 애리조나주립대와 미네르바스쿨을 추진하고 있다. 그렇다면 한국판 애리조나주립대와 미네르바스쿨은 가능할까? 대학가는 고개를 젓는다. 각종 규제가 우리나라 대학들의 혁신을 가로막기 때문이다. 본지는 한국사립대학총장협의회(이하 사총협)와 공동으로 규제 실태를 짚어보고, 우리나라 대학들이 4차 산업혁명시대로 나아가기 위한 규제 혁신 방안을 3회에 걸쳐 연재한다. <편집자 주>

<글 싣는 순서>

① “한국판 애리조나주립대와 미네르바스쿨은 불가능하다-上”
② “한국판 애리조나주립대와 미네르바스쿨은 불가능하다-下”
③ “규제 혁신으로 4차 산업혁명 시대를 대비하자”  

최근 국회는 정부를 향해 4차 산업혁명시대를 대비한 각종 혁신과 규제 개혁을 주문했다. 사실 정부는 혁신성장을 해야 한다고 목소리를 높이지만, 정작 이를 가로막는 행·재정적 규제가 그물망처럼 촘촘하게 짜여져 있다. 대학이 소유한 토지, 건물, 기숙사, 부대시설 등이 있더라도 교육 여건에 맞춰 활용하는 게 쉽지 않다. 특히 지역사회와 인접한 도심에 위치한 대학의 경우 인·허가, 컨설팅 용역, 주민 여론 등 여러 가지 현실적 제약이 따른다. 대학교육 혁신이 시급한 상황에서 대학교육의 질적 성장과 혁신 경쟁을 가로막는 요인이 무엇인지에 대해 시설물과 과세제도를 중심으로 점검해봤다.

■ 대학-지역사회 상생협력 시대, 사선제한 규제 폐지돼야 = 도시계획시설인 대학은 자연경관지구, 고도지구 등 용도지구와 관련된 건축제한을 받지 않도록 돼 있다. 하지만 현실적으로는 서울시처럼 각 지자체 자치입법에 의한 규제를 통해 용도지구 제한을 적용하는 경우가 많다. 특히 일부 과도한 규제는 대학 캠퍼스개발에 걸림돌로 작용한다는 지적도 제기된다.

대표적 규제 가운데 하나는 대학시설 신·증축과 관련된 사안으로 ‘사선제한(斜線制限)’ 문제다. 사선제한이란 도로의 반대쪽, 북쪽 경계선, 인접지와의 경계선 등에서 건축물의 높이를 제한하는 것을 의미한다. 특히 지역 공동체와 근접한 대학에서 사선제한과 관련된 이슈는 지역민과 대학 간 갈등을 유발하는 요인이 되고 있다. 2015년 한국대학교육협의회 고등교육연구소가 전국 대학 시설담당 교직원 대상으로 한 ‘대학 시설물 규제개선을 위한 설문조사’ 결과를 보면, 서울시 세부시설조성계획 규제에 대한 개선 우선 순위로 ‘학교 경계로부터 1.5D 사선 규제’를 가장 많이 꼽았다. 세부시설조성계획을 살펴보면 서울소재 대학의 대부분 캠퍼스 경계부가 도로 및 주거지와 인접해 있음에도 불구, 저층주거지와 높이로 인한 일조권 피해예방 및 주거지 보호를 위해 10미터 이상 이격을 의무화하고 있으며 1.5D 사선제한을 일괄적으로 적용하고 있다. 

현재 서울소재 대학들은 경계부 사선제한으로 인해 대학들이 건물을 신축할 수 있는 토지에 대한 활용이 어렵게 돼 있다. 추가로 신규부지를 매입해야 하는 상황이 발생하고 있으나 높은 지가와 대학 경계부 주거지 등으로 인해 매입이 어려운 현실이다. 이에 대해 김영호 서울시 교육문화계획팀장은 “서울시의 입장을 얘기하자면 누구를 위해 이렇게 했는지가 중요하다고 본다. 지역 주민에게 미치는 영향이 크기 때문에 당시 사선제한 규제를 했을 것”이라며 “학교와 지역 여건에 따라 선택적 적용을 해야 할 필요성이 있다고 보기 때문에 내부적으로 대학들이 요구한 사항 등에 대해 검토해볼 생각이 있다”는 입장을 전했다.    

사실 도로사선제한은 1962년 건축법 제정 당시 개방감과 미관을 위해 도입됐다. 그러나 획일적이고 기형적인 계단형 건축물이 양산되는 폐단이 문제점으로 지적돼 2015년 건축법 개정으로 도로사선제한제도는 사실상 폐지됐다. 따라서 건축법에 의한 도로사선제한을 근거로 한 대학 경계부 사선제한 규정은 폐지돼야 한다는 게 대학시설 담당자들의 중론이다. 

사선제한 문제를 해결하기 위해 나름대로 개선방안도 제시되고 있다. 건축물의 사용용도 50% 이상을 지역주민 등에게 개방하거나 인접 대상지 주민 50% 이상의 동의서를 받을 경우 이격거리 및 높이 기준을 삭제하는 것이다. 대학은 더 이상 학교구성원만의 소유물이 아니라 지역사회에 공헌하고 상생할 수 있는 모델을 제시한다는 점에서 이와 같은 개선안을 적극 검토해볼 필요가 있다. 아울러 사선제한이 폐지될 경우 간선도로변 교사시설 재건축 및 건물 신축이 가능해지고, 신규매입부지 매입비용 절감을 통해 등록금 감소에 어려움을 겪고 있는 대학재정에도 도움이 될 것으로 기대된다.  

환경영향평가의 중요성이 강조되는 시대적 인식과 맞물려 국가법령 및 자치입법을 통한 규제가 강화되는 추세에 있어 규제완화에 대한 대학들의 요구가 점점 높아지는 분위기다.[이미지 출처=아이클릭아트]
환경영향평가의 중요성이 강조되는 시대적 인식과 맞물려 국가법령 및 자치입법을 통한 규제가 강화되는 추세에 있어 규제완화에 대한 대학들의 요구가 점점 높아지는 분위기다.

■ 불필요한 행정비용과 행정력 낭비… 폐해 심각 = 환경영향평가와 관련된 사안도 다뤄져야 할 규제 개선 영역이다. 사실 환경영향평가는 최근까지 규제개선 과제로 그다지 부각되지 못한 측면이 있었다. 그러나 환경영향평가의 중요성이 강조되는 시대적 인식과 맞물려 국가법령 및 자치입법을 통한 규제가 강화되는 추세에 있어 규제완화에 대한 대학들의 요구가 점점 높아지는 분위기다. 

일반적으로 대학으로 도시계획시설이 결정된 부지 내에서의 시설확충은 외부환경에 미치는 영향이 미미하고, 관련법령인 환경영향평가법상 환경영향평가 대상이 아니다. 그러나 서울시는 특히 타지자체와 달리 환경영향평가조례를 통해 환경영향평가 대상으로 규제하고 있어 이에 대한 개선책 마련이 요구된다. 

전국대학교 시설관리자협의회 한 관계자는 “대학가에서 가장 많은 문제점으로 지목하고 있는 것은 불필요한 행정비용과 행정력으로 소요되는 폐해가 심각하다는 점”이라며 “환경영향평가를 비롯해 건물 신·증축에 따른 인허가 절차와 비용이 많이 발생하고 시간까지 지체되다보니 학생의 수업, 교수의 연구와 관련된 교육시설을 완공해야 하는 대학 입장에서는 큰 부담으로 작용할 수밖에 없다”고 토로했다. 실제로 서울시환경영향평가조례의 과도한 규제로 인해 서울소재 대학들은 소규모 시설물 증축에도 환경영향평가 협의기간(6개월), 환경보전방안 협의기간(2개월 이상)이 별도로 발생한다. 이뿐만이 아니다. 용역시행에 따른 비용으로 2억원 내외의  환경영향평가용역비, 환경보전 방안 용역비로 3000만~4000만원 내외의 비용이 발생하게 된다. 

또 하나 중요한 이슈가 대학 교외기숙사의 전력요금 문제다. 교육용 전력은 열악한 교육 재정지원 및 문화예술인 발전이라는 정책목적 달성을 위해 신설(1992년 2월)해 일반용 전력 요금보다 저렴하게 운영하고 있다. 그러나 대학 교외기숙사는 교육용 전력 요금체계를 적용하지 않는다. 한국전력공사(이하 ‘한전’)에 따르면 대학 교외기숙사는 주시설인 본교와 별도 전기사용장소로 전기 사용계약단위가 분리돼 공급되므로 교육용전력 적용이 어렵다는 얘기다.

또한 ‘대학설립·운영규정’ 제5조 제1항에 따라 교지 간 최단거리가 2㎞ 이하인 경우 하나의 교지로 인정받고 있어도 학교의 교육용전력 적용 기준에 영향을 주지 않는다는 게 한전 측의 입장이다. 이에 대해 이호언 국민대 시설팀 차장은 “지난해 대교협과 한전이 이 문제에 대해 협의하고 있는 것으로 알고 있다. 본교와 떨어져있다는 이유만으로 교육용 전기요금제를 적용하지 않는다는 점은 납득하기 어렵다”며 “교지경계선으로부터 2㎞ 이내의 기숙사에 대한 교육용 전력 적용을 위한 기본공급약관 개정이 필요하다”고 밝혔다.    

현행 사립대에 대한 과세제도를 개선해 세법상의 각종 비과세·감면 규정을 확대함으로써 세제지원을 통한 간접적 재정지원 정책을 마련하는 게 필요할 것으로 보인다.[이미지 출처=아이클릭아트]
현행 사립대에 대한 과세제도를 개선해 세법상의 각종 비과세·감면 규정을 확대함으로써 세제지원을 통한 간접적 재정지원 정책을 마련하는 게 필요할 것으로 보인다.

■ 대학 교육용역에 대한 부가가치세 영세율 도입… 등록금 인상완화 ‘기대’ = 대학들의 재정형편이 넉넉지 않은 상황은 비단 어제오늘의 일이 아니다. 특히 사립대에 대한 재정지원의 확충이 어느 때보다 절실한 시점이긴 하나 정부의 재정형편에 비춰봤을 때 기대하기 어려운 게 현실이다. 그 대안으로 현행 사립대에 대한 과세제도를 개선해 세법상의 각종 비과세·감면 규정을 확대함으로써 세제지원을 통한 간접적 재정지원 정책을 마련하는 게 필요할 것으로 보인다. 

그러나 최근 정부의 사립대에 대한 조세정책은 이와 배치되는 모습이다. 그동안 대학, 산학협력단, 학교기업, 대학부속병원, 대학편의시설, 기숙사 등에 대한 각종 세금감면, 부가세면세 등의 혜택이 점차 축소되거나 과세로 전환하는 움직임이 늘고 있어서다. 이는 사립대에 대한 조세부담이 점점 커지면서 가뜩이나 어려운 사립대의 재정형편을 더욱 악화시키는 요인으로 지목된다. 대학 회계팀과 학교법인 재무팀에서 20년 정도 근무한 A씨는 “대학의 재정적 어려움이 가중되는 상황에서 간접적인 세제지원 정책이 절실하다. 하지만 최근 몇 년간 대학도 일반기업과 같이 세금을 내라는 게 과세 정책의 골자다. 일단 세금을 내면 국가에서 받은 돈을 국고보조금 형태로 나눠주겠다는 뜻”이라고 설명했다. 이어 A씨는 “문제는 국고보조금이 용도가 지정돼 있을 뿐만 아니라 몇몇 상위권 대학 중심으로 이러한 돈을 확보할 가능성이 커 편항될 수 있다”고 지적했다. 

2016년 대교협에서 조사한 ‘사립대학 과세제도 개선방안 연구’에 따르면 과세당국은 사립대에 대한 과세정책 수립 시 일반비영리법인과는 다른 차원의 인식과 접근 방식을 취해야 한다는 주장이 나온다. 이 중 핵심 사항을 간추리면 다음과 같다. △학생편의시설에 대한 과세제도 개선방안 △기부금세제 개선방안 △산학협력단 과세제도 개선방안 등이 그것. 이 같은 사항은 시행령 등 조항을 일부 변경하면 단기간에 실현이 가능하다. 또한 상속세 및 증여세법상의 과세제도를 개선한다든지, 토지 등 양도소득에 대한 법인세를 개선하는 방안도 포함돼 있다. 

여기서 한 가지 주목할 부분은 대학 교육용역에 대한 부가가치세 영세율 도입 방안이다. 이와 관련, 해당 연구를 수행한 정원창 대교협 정책연구팀 선임연구원은 “매출세액에 해당되는 등록금 수입에 대해서는 부가세가 면제되고 있으나 교비회계에서 교육서비스 제공에 필요한 재화와 용역을 제공받을 때 부담한 부가가치세의 매입세액은 공제를 받지 못하는 문제점이 생기고 있다”며 “대학의 교육용역에 대해 부가가치세 영세율을 적용하게 되면 교비회계 지출분에 대해 부담한 매입세액의 공제를 할 수 있어 절감된 세부담만큼 등록금 인상완화 효과가 기대된다”고 밝혔다. 

4차 산업혁명은 이미 전 세계적 흐름이 됐다. 산업뿐만 아니라 대학교육 곳곳에 대학혁신의 가치를 이끌어내기 위해 각종 규제를 포함해 기존 교육모델을 타파하는 대학교육의 파괴적 혁신이 절실한 시점이다. 정부는 이 같은 변화의 골든타임을 놓치면 그만큼 고등교육 분야의 글로벌 경쟁력에서 뒤처진다는 점을 명심해야 할 것이다.  



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