[한국대학신문 김준환 기자] 고등교육을 둘러싼 환경의 급격한 변화는 대학의 기능이 교육과 연구 외에도 기업, 고용, 부동산, 소비·지출이라는 경제적 영역까지 확대됐으나 지방정부의 고등교육 투자는 여전히 낮은 것으로 확인됐다. 특히 최근 부각되고 있는 인구감소와 지역소멸 위기 상황에서 지방정부의 고등교육 투자를 위해 지자체의 고등교육 투자 현황을 파악할 수 있을 뿐만 아니라, 지역경제 기여도 제고를 위한 방안까지 제시한 연구결과가 나와 주목된다.

한국교육개발원(KEDI)은 <KEDI 브리프 18호>에서 ‘대학의 지역경제 파급효과 제고를 위한 정부의 고등교육 투자 방안’을 최근 발표했다. 이번 연구에서는 대학의 지역경제 성장 기여도를 분석하고, 이를 토대로 대학이 실질적인 지역발전에 기여할 수 있도록 유도하는 정부의 고등교육 투자 방안 제안도 담겨 있다.

■ 고등교육 투자에서 지방정부 투자 비중 ‘미미’ = 2019년 결산 기준 전체 고등교육 투자 총액은 14조 2293억 원이었다. 이 중 중앙정부 투자는 13조 7521억 원으로 96.6%를 차지했고 지자체 투자는 4772억 원으로 3.4%에 불과했다. 지자체의 고등교육 투자 총량은 증가했지만 연평균 증가율은 0.8%로 낮은 수준이며, 연간 고등교육 투자 중 지방정부의 투자 비중은 매우 낮았다.

지방정부의 고등교육 투자는 2017년 최대 4714억으로 전체의 3.5%까지 증가했지만, 2015년에는 2015년에는 3044억 원(2.4%)으로 가장 저조했고 그 차이는 최대 1728억 원까지 발생했다. 이와 같이 급격한 총액 변동 현황은 지방정부 고등교육 투자의 불안정성과 영세성을 반영하는 것으로 풀이된다.

■ 가장 많은 고등교육 투자를 수행한 지자체는 ‘울산’ = 지자체별 고등교육 투자(국·공립대 경상운영비 지원사업 제외)는 2012년 총 3081억 원에서 2016년 3245억으로 증가했다가 다시 2019년 2867억 원으로 감소했다.

2019년 기준, 가장 많은 고등교육 투자를 수행한 지자체는 울산, 충북, 경북, 서울, 부산, 전북, 경기 순이었다. 국·공립대 경상운영비 지원사업을 제외한 경우 고등교육 투자는 △울산 (277억 원) △충북(260억 원) △경북(253억 원) △서울(240억 원) △부산(211억 원) △전북 (207억 원)으로, 상위 6개 지자체의 고등교육 투자 금액이 전체 2867억 원 중 50% 이상을 차지했다.

중앙정부의 고등교육 투자 규모가 연도별로 일정하게 증가하는 것과 달리 지자체별 고등교육 투자의 실질적인 비용은 매년 일정하지 않았다. 이는 지자체 고등교육 투자가 장기적인 계획하에 이뤄지지 않는 경향이 있어 예측가능성이 낮고 변동성이 큰 것이라는 게 한국교육개발원 측의 분석이다.

■ 대규모 대학보다 중·소규모 대학, 전문대학은 투자금액 꾸준히 증가 = 대학 유형별 투자를 살펴보면 2012~2019년까지 지역별 투자금액 비율 변화는 일정하지 않았음. 설립별로는 2012~2015년에 국·공립에 대한 투자금액이 사립보다 컸으나 2016년 이후부터 사립에 대한 투자가 증가해 2019년 국·공립 42.9%, 사립 57.1%로 나타났다.

규모별로는 중·소규모 대학에 대한 투자가 대규모 대학보다 전반적으로 조금 더 많았다. 유형별로는 대학에 대한 투자금액이 2019년 기준 2289억 원으로 79.8%에 달해 대부분을 차지했다. 전문대학에 대한 투자금액은 전체적으로는 작은 비중을 차지했지만 꾸준히 증가해 2019년 20.2%로 나타났다.

■ 지자체의 고등교육 투자 경향성은 비정기적, 변동성 커 = 지자체 고등교육 투자의 총량이 중앙정부에 비교해 작은 규모였기 때문에 고등교육기관 교당 투자 금액 역시 작았다. 2019년 기준 지역별로는 수도권 대학이 총 705억 원을 투자받았고 학교 수는 115개교, 교당 평균 6억 원이었다. 비수도권 대학은 총 2162억 원을 투자받았고 학교 수는 220개교, 교당 평균 10억 원 수준이었다.

설립별로는 국·공립대학이 총 1229억 원을 투자받았고 학교 수는 54개교, 교당 평균 23억 원이었다. 사립대학은 총 1638억 원을 투자받았고 학교 수는 281개교, 교당 평균 6억 원 수준이었다. 투자받은 학교 수로 봤을 때 사립대학이 압도적으로 많은 점이 눈에 띈다.

규모별로는 대규모 대학이 총 1168억 원을 투자받았고 학교 수는 76개교, 교당 평균 15억 원이었으다. 중·소규모 대학이 총 1699억 원을 투자받았고 학교 수는 259개교, 교당 평균 7억 원이었다.

유형별로는 4년제 대학이 총 2289억 원을 투자받았고 학교 수는 195개교로 교당 평균 12억 원, 전문대학이 총 578억 원을 투자받았고 학교 수는 140개교로 교당 평균 4억 원 수준이었다.

이와 같이 지역별, 설립별, 규모별, 유형별 투자금액, 지원대학 수, 교당 평균 투자 금액이 일정하지 않았다. 이를 통해 비정기적이고 변동성이 큰 지자체의 고등교육 투자 경향을 확인할 수 있다.

■ 지자체 고등교육 투자, 학생지원보다 주민복지·지역발전에 방점 = 지자체의 고등교육 투자는 학생지원보다 주민복지와 지역발전에 협업하는 것에 더 큰 비중을 두는 것으로 나타났다.

2019년 기준 지자체 고등교육 투자의 목적별 지원금액과 비율을 살펴본 결과, 대학교육 지원에 대해 총 투자 금액의 53.2%인 2540억 원을 지원했다. 이 중 학생지원은 3.9% 수준인 반면 국‧공립대 경상비 지원 사업이 약 40%를 차지했다. 대학역량 강화를 위한 고등교육 재정지원사업은 6.3%, 일반 지원은 3.1% 정도였다.

관학협업에 대해선 총 투자 금액의 46.8%인 2232억 원을 지원했고, 이는 전체 투자 금액의 절반에 가까웠다. 이를 통해 지자체의 고등교육 투자는 무엇보다 지자체 내 주민복지, 지역발전 등을 위해 고등교육기관과 협업하는 것에 초점을 맞추고 있다는 점을 확인할 수 있었다.

이 중 주민복지를 위해 투자되는 예산이 1076억 원(22.6%)으로 가장 많았다. 지역발전을 위해 투자되는 예산은 1002억 원(21%)이었다. 지자체의 고등교육 투자는 지자체의 기획·운영 아래 주민복지, 지역발전에 기여하기 위해 지자체와 대학이 협업하는 사업이 큰 비중을 차지하고 있는 것으로 나타났다.

■ 중장기적인 고등교육 투자 계획 통해 사업의 연속성 보장 필요 = 한국교육개발원은 이번 연구를 통해 문제점과 정책적 쟁점 사항을 몇 가지 꼽았다. 분석 보고서에는 총 5가지 문제점을 지적했다.

첫째, 국가균형발전 정책과 고등교육 정책 간 괴리가 발생할 수 있다고 봤다. 고등교육이 배제된 정책 설계와 지역-대학 간 연계 정책의 실질적 성과가 미흡해지는 결과가 이어질 수 있는 점이 우려되는 대목이다. 둘째, 고등교육에 대한 투자가 중앙정부 중심이라는 한계로 인해 지역의 대학 투자 의지가 상실될 악순환이 우려된다. 셋째, 고등교육 투자의 성과관리가 미흡하다. 이는 새로운 고등교육 투자 사업 추진의 설득 근거가 부재한 문제를 발생시킬 수 있으며, 동시에 지자체-대학 간 역할 개선 문제로 귀결된다. 넷째, 고등교육 투자 관련 부실한 법적 근거로 인해 지자체의 고등교육 투자 및 책무성 관련 정비가 요구되는 상황이다. 다섯째, 지자체 고등교육 지원예산의 영세성, 편향성, 단발성 지원 등과 같은 문제점이 드러나면서 실질 지원 성과가 분산될 우려가 있다.

한국교육개발원 측은 “중앙정부, 지방정부, 대학, 지역사회 모두를 위해 중앙정부 중심의 톱 다운(top-down) 방식의 고등교육 투자 방식은 변화를 모색해야 한다”고 밝혔다. 이어 “국가발전에 대한 대학의 기여를 극대화하고 지방정부의 참여를 정책적으로 유도하기 위한 ‘공립화’를 제안하는 입장과 함께 국가에 대한 기부채납 고민 사례 등이 존재하고 있다”며 “사립대학 대상 공공재정 투입의 타당성 및 방식에 대한 정책적 쟁점을 고려해야 한다”고 덧붙였다.

지방정부 고등교육 투자 기여도 제고를 위한 과제로 △지방정부의 고등교육 투자 성과관리 체계화의 모니터링 필요 △고등교육 투자 개념 정립과 그에 따른 활용 △지자체 내 고등교육 투자 관련 소관 업무 확립 △지자체장과 교육감의 고등교육 투자 의지 적극 구현 △지역 현장에 기반한 수요자(지역주민) 중심 고등교육 투자 정책 설계 등을 제안했다.