[재정이 바로서야 대학이 산다⑤] 기본역량진단평가, 대학발전 위한 타당한 정책인가 검증해봐야
[재정이 바로서야 대학이 산다⑤] 기본역량진단평가, 대학발전 위한 타당한 정책인가 검증해봐야
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신상호 국제대학교 부총장

정부는 반값등록금 정책을 추진해 오면서 2009년부터 10년 동안 대학등록금을 동결했고, 설상가상으로 입학금 폐지 및 강사 처우 개선을 위한 강사법 개정까지 추진함으로써 대학의 재정압박은 전례 없이 심각한 실정이다. 재정압박에 따른 대학의 긴축 재정 운용으로 인해 교육의 부실, 대학경쟁력 저하, 국가경쟁력 저하로 이어지는 악순환이 심히 우려되는 상황이다. 이러한 상황은 모든 대학이 겪고 있지만 국고 재정지원 수혜여부, 등록금 수준, 대학의 규모 등 대학의 유형에 따라 재정압박 정도는 차이가 있다. 따라서 일반대에 비해 국고 재정지원이 적고 등록금 수준이 낮아 재정압박이 더욱 심각한 전문대학에 대해 대학 유형별 긴축 재정 운용실태를 파악하고 문제점 및 개선방안을 모색하기로 한다. <편집자 주>

①전문대학의 재정운용 실태와 문제점
②반값등록금 정책의 목적과 취지, 추진현황, 문제점 및 개선방안
③강사법 개정 현황과 문제점 및 개선방안
④전문대학의 국고 재정지원 규모는 적절한가
⑤전문대학 기본역량진단의 문제점 및 개선방안
⑥선진 외국의 재정지원 현황과 시사점
⑦전문대학 재정 확보 방안
⑧전문가 좌담회

신상호 국제대학교 부총장
신상호 국제대학교 부총장

한파가 휘몰아치고 있는 요즈음 대학가는 제2주기 대학구조개혁의 일환으로 추진된 ‘대학기본역량진단평가’가 진행 된지 1년이 지났건만 아직도 태풍의 영향에서 벗어나지 못하고 있다. 왜냐하면 대학기본역량진단평가결과가 발표된 이후 현재에도 자율개선대학은 중장기발전계획서에 의한 대학기본역량진단평가결과를 토대로 예산이 차등 배분되고, 역량강화대학들은 특성화 추진과 정원감축권고 이행계획 평가결과를 토대로 혁신지원 사업 선정여부가 결정되기 때문에 최소한 2019년도 2월까지는 대학기본역량진단평가가 진행될 전망으로 모든 대학은 심각한 중병을 앓고 있다 할 것이다.

중병을 고치지 않고는 대학경쟁력은커녕 생존마저 의심할 수밖에 없는 심각한 상황에 놓여있다 해도 과언이 아닐 것이다. 외부 컨설팅업체에 용역을 주어야 할지, 어느 기관에 용역을 주어야 할지, 예산은 어떻게 확보해야 할지 수없이 고민하다가 또다시 TF를 구성․운영하며 대학의 모든 역량을 대학기본역량평가의 후속조치인 혁신지원 사업평가에 집중함으로써 대학교육 본질을 크게 훼손하고 있다.

따라서 대학기본역량진단평가가 종료될 시점까지 대학교직원들은 한시도 마음 편할 날이 없다해도 과언이 아닐 것이다. 교직원들이 마음 편치 못하다면 그들의 서비스를 제공받는 학생들은 어떠하겠는가? 교육의 질 저하가 불 보듯 뻔한 현실임에도 넋두리만 할 뿐 뾰족한 대안을 찾는 것이 쉽지 않아 보인다.

대학기본역량진단평가를 태풍에 비유하자면 각 대학은 대학설립 이래 역대 태풍 중 가장 큰 태풍을 맞고 있는 격이다. 다만 태풍은 현재에도 어떻게 막을 수 있는 방법이 없지만 태풍에 대한 연구와 선제적 대응을 통해 피해를 최소화할 수 있는 반면, 대학기본역량진단평가는 득보다 실, 즉 피해가 크면 없앨 수도 있다. 그러한 측면에서 과연 이번 대학기본역량진단평가는 득실을 어떻게 봐야 할 것인가 이해관계자 모두 심각한 고민을 해야 한다. 대학기본역량진단평가는 관점에 따라 시각차가 너무나 커 보이고 있는데 이러한 시각차이의 원인은 무엇이고 왜 발생하는가. 더 나아가 대학기본역량진단평가의 고객은 누구이며 고객이 진정 바라는 것은 무엇인가. 이번 대학기본역량진단평가는 고객의 기대수준에 얼마나 부응하고 있는가. 대학기본역량진단평가에 대한 고객의 기대수준과 대학기본역량진단평가 서비스를 제공하는 수준과의 차이(Trust-Gap, 신뢰격차)는 얼마나 되는가. 이러한 신뢰격차(고객의 기대수준 대비 서비스제공수준과의 차)는 좁혀지고 있는가, 평행선을 달리는가, 확대되고 벌어지고 있는가. 

만약 신뢰격차가 점점 확대되고 있다면 교육부는 망할 수밖에 없는 조직이 되고 만다. 왜냐하면 고객으로부터 외면 받는 조직은 망할 수밖에 없기 때문이다. 그러나 필자는 교육부는 없어져서는 안된다고 본다. 사유인 즉 지식과 정보가 고부가가치의 창출의 원천(핵심가치)이 되는 지식정보화시대의 핵심 분야는 교육 분야이고 이로 인해 세계 모든 나라에서 교육의 중요성이 강조되고 있는 것은 재론의 여지가 없으며, 세계 주요국들은 교육의 중요성을 논할 때 경쟁력 제고 차원을 떠나 생존권적 차원에서 접근하고 있기 때문이다.

따라서 교육부를 생존시키기 위해 대학가에서는 오히려 더 많은 노력을 기울여야 할 때라고 본다. 그러기 위해서는 대학기본역량진단평가의 정책담당부서인 ‘교육부는 어떠한 어려움이 있는가’에 대한 고민이 필요하다. 교육부에서는 고객인 대학의 외침을 왜 모른 척해야 하는지, 우리 대학가는 불평만 했지 진정 교육부의 입장을 헤아려 보기는 했는지에 대한 해답은 교육을 지원하는 주체인 교육부와 서비스를 제공받는 대학과의 신뢰격차 해소가 돼야만 가능한 일이다. 교육부도 고객의 관점에서 바라보고 여타의 장애요인(기재부, 국회 등 관련기관의 요구사항)해소를 위해 고객과 함께 공동 노력하는 것이 필요하다고 본다.

대학기본역량진단평가 결과에 대해 교육부와 기재부의 생각이 다르고 국회의 생각이 다른 반면, 대학가와 대학을 대표하는 협의체인 한국대학교육협의회, 한국전문대학교육협의회는 물론 일반대와 전문대 구분 없이 국공립총장협의회, 사립대총장협의회, 기획․교무․입학․사무․산학처단장 등 각종 직역단체협의회, 교수협의회, 노동조합 등 모든 단체는 평소에는 각 단체의 입장이 서로 다르거나 첨예한 대립이 있기도 하지만 대학기본역량진단평가에 대해서만은 공통된 목소리를 내고 있다. 대학기본역량진단평가는 없어지거나 대학기관평가인증제로 대체해야한다고. 또한 유은혜 사회부총리는 취임 기자회견에서도 대학기본역량평가에 대한 심각한 문제점을 인식하고 있으며 대학의 찬성 의견 없이 3주기 구조개혁평가는 진행하지 않겠다고 했다.

따라서 필자는 대학기본역량진단평가의 기본계획, 교육부 보도자료, 언론 등의 자료를 토대로 교육평가의 4대원칙인 평가의 타당도, 신뢰도, 객관도, 실용도 측면은 물론 공정성, 형평성 등 이슈화된 내용을 중심으로 대학 기본역량진단평가의 현황 및 문제점과 개선방안을 모색해 보고자 한다.

1. 타당도 측면

모든 평가에서 평가도구를 선택하거나 구성하는데 고려하여야 할 가장 중요한 요소는 타당도(validity)이다. 이것은 대학기본역량진단평가결과가 의도하는 특정한 용도에 부합되는 정도를 말하는 것으로 측정 도구가 재려고 의도한 것을 어느 정도 충실히 재는지를 나타내는 것을 의미한다. 다시 말해 타당도(validity)란 측정도구가 측정하고자 하는 대상을 올바르게 측정하고 있으며, 그 측정된 결과가 과연 측정하고자 하는 대상이 갖는 사실 상태를 그대로 나타내고 있느냐의 문제를 다루는 기준이 되는 것이다.

‘왜’ 대학기본역량진단평가를 하려 하는지 근본적인 문제와 관련되며 대학기본역량진단평가를 발생시키는 기본요인이다. 대학기본역량진단평가는 ‘대학의 기본역량진단 진단을 바탕으로 대학의 자율적 발전을 지원함으로써 대학의 공공성 강화, 자율성 확대 및 교육의 질 제고’와 함께 ‘합리적 수준의 정원 감축 권고와, 정보 제공을 통한 학생의 선택을 병행하여 학령인구 감소에 대응’하기 위한 것으로, 증거를 수집하여 얻은 결과에 의해 현재 상황을 진단하고, 다음 단계의 목표를 설정하기 위한 자료를 제공하는 데 있다.

모든 대학기본역량진단평가에 있어 가장 중요한 요소로서 대학기본역량진단평가의 필요성 및 목적에 비추어 대학기본역량진단평가 결과 및 적용이 타당한가. 즉 대학기본역량진단평가를 왜하는가. 대학기본역량진단평가를 통해 달성코자하는 것은 무엇인가 등 대학기본역량진단평가의 근본 취지에 비춰 타당성 검증이 무엇보다 필요하다.

타당도를 높이기 위해서는 헌법(제31조의 대학의 자율성), 교육기본법, 고등교육법, 사립학교법의 근본취지에 부응하고 있는가에 대한 깊은 고민이 필요하다.

특히 사립학교가 다수인 고등교육기관의 특성상 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 발전을 꾀하도록 하는 근본문제부터 고민해야 할 것이다. 이러한 측면에서 과연 대학기본역량진단평가의 타당도는 몇 점을 받을 수 있을까. 한국대학신문에 게재된 김성복 교수(한성대 교수협의회장)에 의하면, “대한민국의 미래를 짊어질 고등교육의 질적 제고를 위한 이번 교육부의 대학 기본역량진단이 오히려 대학을 괴물로 만든 것이 아닌지에 대한 진단이 시급하다. 진단이 제대로 돼야 제대로 된 처방으로 건강을 되찾을 수 있기 때문이며 결과적으로 교육부는 대학 기본역량진단은 대학정원 감축의 목적은 달성했을지 모르나, 21세기 사회적 요구에 부응하고 전국 균형발전에 기여할수 있는 건강하고 경쟁력 있는 대학을 만들자는 취지를 무색하게 한‘부실 진단’이었다.”고 혹평하는 것과 대학구성원들의 반응을 보면 아주 낮은 타당도로 보아야 하지 않을까.

2. 신뢰도 측면

신뢰도란 동일 측정대상에 대하여 유사한 측정도구를 사용하여 반복적으로 측정하였을 때, 그 결과치나 값이 얼마나 같거나 유사한가를 따지는 것으로서 신뢰도는 얼마나 정확하고 오차 없이 측정하고 있느냐의 개념이며, 평가도구가 측정하고 있는 정도의 일관성, 향상성, 신빙성을 나타낸다고 할 것이다. 즉 측정도구가 측정대상을 일관성 있게 측정하는 정도를 말한다. 동일한 시차를 두고 측정해서 대학기본역량진단평가결과가 동일하게 나올 것인가. 이건 대학기본역량진단평가지표와 대학기본역량진단평가자에 관련된 문제라고 할 수 있다. 제1주기 구조개혁평가 대비 많이 개선됐다고는 하지만 아직 각 대학에서는 신뢰도에 대한 개선의 여지가 많다고 보고 있다.

3. 객관도 측면

평가자(채점자)의 신뢰도를 의미하며, 평가(채점)이 어느 정도의 일관성이 있느냐를 밝히는 것으로, 객관도의 종류는 채점자간 객관도(한 문항에 대해 여러 사람의 채점 결과의 일치여부), 채점자내 객관도(한 채점자가 같은 문항에 대해 여러 번 채점한 결과의 일치여부)가 있다. 대학기본역량진단평가의 지표, 채점기준 등이 명료해 누가 채점하여도 동일한가?에 대한 분신뢰도와 유사한 측면이 있다.

4. 실용도 측면

측정 도구의 실용적 가치 정도, 측정도구가 경비와 시간을 적게 들여서 측정 목표를 충실히 달성하는지의 여부를 나타낸다.

대학기본역량진단평가를 준비하고 시행하는 과정에서 정책당국과 피 평가 기관에서 부담하게 되는 유무형의 비용이 어느 정도 소요되었고 소요된 비용이 대학기본역량진단평가시행에 적정한가를 판단해 봐야 한다.

대학기본역량진단평가의 시행주체인 교육부 및 한국교육개발원의 대학기본역량진단평가에 소요되는 인적․물적 자원을 제외하더라도 개별 대학에서 부담되는 예산을 추정해볼 때, 대학별로 조금 상이하겠지만 대학가로부터 나오는 말을 종합하면 대학기본역량진단평가와 관련된 외부용역비로 1억~2억원, 내부 교직원의 대학기본역량진단평가준비단 운영비용 및 기회비용까지 고려한다면 대학당 평균소요경비는 최소 5억원 정도로 추산된다고 한다. 이럴 경우 대학기본역량진단평가 예산은 400개 대학에 2000억원이 소요된다.

2019 혁신지원 사업 예산규모는 일반대학 5688억원, 전문대는 2908억원 수준으로 총 8596억으로 전망되며, 8596억원 중 평가에 소요되는 비용이 2000억원으로 추산될 경우 약 23.2%가 대학기본역량진단평가에 소요되는 경비로 증발되는 겪인데 실용도 측면에서는 낙제점이라고 봐야할 것이다.

5. 공정성 측면

공정성이란 어떤 일에 있어서 한쪽으로 치우치지 않게 평가되는 것을 의미하는 것으로 대학입시전형에 있어서도 면접 등 평가위원이 상이할 경우 집단 간의 편차를 최소화하기 위해 최고점, 최저점을 제외함은 물론 보정점수를 사용하는데 대학기본역량진단평가에서는 단순 합산해 권역별 평가자에 따라 불균형이 유발되는 문제를 야기시켰다고 볼 수 있다.

또한 평가항목6.1 '학생충원율(배점8점)'은 수도권과 비수도권으로 구분해 진단하고, 평가항목6.2 '졸업생 취업률(배점9점)'은 권역별(수도권/강원권/충청권/대구·경북권/부산·울산·경남권/전라·제주권)로 구분해 진단토록 하였음에도 불구하고 권역이 아닌 전국단위로 서열화할 경우 공정성을 심각하게 결여하고 있다. 학생충원율과 취업률 등 일부 정량지표의 진단자료가 상이함에도 평가점수를 권역별 구분 없이 통합해 서열화 하는 것은 공정성이 확보될 수 없을 것이며 이것은 교육부 진단평가기본계획 평가방식의 오류라 아니할 수 없다. 2단계 진단평가의 경우, 지역 구분 없이 대상 학교마다 75%에 해당하는 원점수가 그대로 합산된다면 지역 간에 불균형은 더욱 심화될 것이며, 수도권 및 강원지역의 피해는 더욱 커질 것이 우려된다.

6. 형평성 측면

대학기본역량진단평가대상 집단 간의 차이 즉 4년제와 2년제, 수도권과 지방, 권역별, 규모별, 정원감축대상 고등교육기관(고등교육법상의 대학/전공대, 폴리택대 등), 대학기본역량진단평가 미신청한 대학과 신청한 대학, 1주기 구조개혁결과 정원감축 미 이행 조치결과 등 다양하고도 크고 작은 형평성으로 인해 피 평가 대학들의 불평이 쏟아지고 있다.

권역별 자율개선대학 선정 비율의 편차 유발과 관련, 1주기 평가시 지역특성(지표별 특성)고려 없이 전국단위로 서열화해 등급을 부여함에 따라 수도권과 지역간의 불균형이 유발돼 이를 개선코자 2주기 평가에서는 이를 고려하여 기본계획이 수립 추진되면서 지역균형을 고려해 권역별 50%를 우선선정하고 나머지는 전국단위로 선정하면 경쟁력 있는 수도권대학도 지방권역에 비해 조금이나마 역차별이 줄어 들것으로 예견되었으나 오히려 4년제에 비해 전문대학은 정반대의 현상이 나타났다. 수도권의 자율개선대학 선정비율이 4년제 대학은 91.38%, 전문대학은 55.81%인데 평가주체는 이를 어떻게 설명할 수 있을 것인가. 4년제는 충원율과 취업률이 수도권이나 지방간의 차이가 없으나 전문대학은 상당한 차이(공시자료 분석결과)가 남으로써 수도권 역차별이 심화됐다고 볼 수 있다. 또한 4년제 일반대학과 전문대학간 평가에 참여한 대학을 기준으로 볼 때 일반대학은 자율개선대학 진입 비율이 75% 인데 비해 전문대학은 65.4%로 10% 가까이 벌어지는 결과를 초래했다. 또한 일반대학은 평가 신청대학 160개교 중 40개교만 2단계 평가대상대학으로 25%에 지나지 않는데 비해 전문대학은 평가 신청대학 133개교 중 34.6%인 46개교나 2단계 평가대상대학으로 지정됐다. 이것은 교육부의 기본계획에도 포함되지 않은 내용이므로 2단계 평가에서는 4년제 대학과 전문대학간 균형을 이룰 수 있도록 교육부와 관련기관에서는 적극적으로 조치해 줄 것을 촉구했음에도 미반영됐다.

7. 정원감축 측면

평가지침상 합리적 수준의 정원감축 권고의 기준은 무엇을 의미하는 것인가. 더불어민주당 이상민의원실 보도자료(2018년10월 29일)에 의하면 ‘지난 10년간 대학교 및 전문대학 입학정원 추이를 살펴본 결과 지난 2008년에 비해 4년제 대학교는 34만7067명에서 31만7323만명으로 8.57% 줄어든 반면, 전문대학은 21만5714명에서 16만7464명으로 22.37% 줄어들어 정원감축인원의 61.86%가 전문대학에서 이루어진 것으로 나타났다.’고 형평성의 문제를 제기했다. 구조조정(정원감축)을 조건으로 한 재정지원에 있어서도 전문대학이 지난 1주기 구조개혁평가 시 달성한 정원감축 실적(교육부 감축 목표 대비 128.6% 초과 감축, 일반대학은 목표대비 86.4%감축)을 감안해 향후 정원조정에 반드시 반영돼야 할 것이다.

8. 구조개선위원회 구성운영 측면

구조개선위원회 위원은 4년제 대학의 교수중심으로 구성되었는데, 의사결정에 있어 4년제 위주로 운영될 개연성이 있으므로 위원 구성에 있어 전문대학과의 적정비율을 유지해야 한다. 특히 교육부의 정책이 합리적인지 충분한 논의와 검증 없이 진단 미 참여대학을 포함하여 자율개선대학을 선정한 것은 심각한 문제라고 본다. 이는 구조개혁위원의 4년제 대학 교수 편중 현상으로 인해 전문대학보다 자율개선대학을 10% 상향조정한 것이 아닌가하는 의구심마저 든다.

최근 교육부는 대통령 업무보고에서 ‘사람중심 미래교육 실현’이라는 슬로건을 내걸고 ‘교육분야 신뢰 회복, 교육부 혁신‧교육비리 무관용 원칙 적용’ 등 6가지 주제를 보고했다. 현장의 소리가 담기지 않은 어떠한 교육정책도 현장의 감흥을 불러일으킬 수 없다는 생각이다. 대통령이 제시하고 교육부가 업무보고에 담은 공정성과 투명성 확보는 교육문제 해결의 필요조건일 수는 있지만 충분조건은 될 수 없다.

충분조건은 현장의 소리에 담겨 있다. 지금은 필요조건을 갖추면서 충분조건을 만들어야 하는 중차대한 시기다. 향후에도 필요조건을 만드는 데 정책의 모든 주안점이 두어진다면 우리 교육의 미래는 그만큼 암담해질 것이라고 본다.

하나의 매듭은 하나의 새 출발을 의미한다고 한다. 하루라도 빨리 대학기본역량진단평가를 매듭짓고 대학고유의 본질인 교육에 전념해야야 한다. 이를 위해 정부에서는 미국과 일본의 대학개혁 이면에는 ‘자율’과 ‘진흥’의 키워드가 있음을 인식하고 정부는 ‘진흥’ 정책으로, 대학은 ‘자율적’인 혁신전략을 수립할 수 있게 해야 한다. 대학의 지속가능성은 어느 한 부문의 노력으로는 한계를 가질 수밖에 없다. ‘자율’과 ‘진흥’이 서로 맞장구를 칠 때 진정한 의미에서 대학의 지속가능성과 경쟁력이 높아질 것은 재론의 여지가 없다.

<한국대학신문>


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