[한국대학신문 임지연 기자] 디지털 대변혁의 시대를 맞아 급변하는 교육 환경에 적응할 새도 없이 2024년 한 해가 빠르게 흘러갔다. 2025년에는 ‘지역혁신중심 대학지원체계(RISE)’가 전국에 도입되면서 새로운 교육개혁의 시대가 도래하고, 2023년 신설된 「고등·평생교육지원특별회계법」이 일몰되는 등 다양한 변화가 예상된다. 이에 본지는 한국대학교육협의회와 공동으로 ‘2025년 고등교육 정책, 향후 전망 및 주요 이슈’라는 주제를 통해 내년 고등교육의 정책 주요 이슈를 살펴보고, 올바른 방향으로 나아갈 수 있는 해법까지 알아보고자 한다. <편집자 주>

2023년 신설된 「고등·평생교육지원특별회계법」(이하 ‘고특회계법’)가 2025년 말 일몰될 예정이다. 2022년 12월 24일 21대 국회 본회의를 통과한 ‘고특회계법’은 3년 한시 법안으로 유효기간은 2025년 12월 31일까지다.

2024년 기준 고특회계법은 총 65개 사업에 활용되고 있는 고특회계법은 대학의 미래 인재 양성 역량을 강화하고 교육·연구, 운영 여건 개선 등을 지원하기 위해 마련됐다. 지방교육재정교부금 재원의 일부를 고등교육재정으로 이전해 2009년 이후 대학 등록금 규제정책으로 악화된 대학의 재정 여건을 획기적으로 개선하고, 안정적인 재원을 확충하는 것이 목적이다. 이에 따라 2023년에는 9조 7400억 원, 2024년에는 15조 3338억 원이 고등교육에 지원됐다.

올해 고특회계 주요 증감 특징은 RISE 사전 준비를 위해 5개 정책사업을 통합해 RISE 체계로 2조 원 규모로 편성됐으며 대학혁신지원, 산학연협력 고도화 지원, 전문대학혁신지원, 전문대학 미래기반 조성 사업은 해당 세부 사업에서 일부 RISE로 이관돼 2023년 대비 감액됐다는 점이다. 또한 대학의 평생교육체제 지원, 3단계 산학연협력 선도전문대학 육성사업은 RISE로 과목구조가 개편돼 전액 순감·종료됐다.

이외에도 일반회계에서 고특회계로 이관된 맞춤형 국가장학제도 기반 조성은 대학의 실질적 학비 부담 경감을 위해 국가장학금과 학자금 대출 저금리 지원 등으로 전년 대비 1997억 원 증액됐으며, 학술연구 역량 강화는 범부처 차원의 R&D 예산 축소 과정에서 201억 원 감액됐다.

2025년 고특회계 총규모는 올해보다 1조 1380억 원 증액된 16조 6719억 원이다. 이 가운데 내년 교육부 고특회계는 올해 15조 411억 원에서 1조 944억 원 증액된 16조 1356억 원으로, 장학금 5조 7213억 원을 제외하면 순증 규모는 전년 대비 4609억 원이다. RISE 사업에 전년 대비 7985억 원, 이공학학술연구조성사업에 전년 대비 811억 원, 맞춤형 국가장학제도 기반조성 사업에 국가장학금 지원구간 및 근로장학금 확대 등으로 전년 대비 6334억 원이 증액됐다.

■ 턱없이 부족한 고등교육 재정…안정적인 대학 재정 지원 방안 필요 = 고특회계법의 설치 목적은 고등교육 재정의 충분하고 안정적인 확보에 있고, 확보의 기준은 OECD 평균 고등교육투자 규모에 근거한다. 하지만 고특회계법을 통한 고등교육 재정 지원에도 불구하고 우리나라 고등교육 투자 규모는 OECD 평균에 한참 못 미치고 있다.

한국대학교육협의회(대교협)가 제공한 자료에 따르면, 2021년(OECD 2024년 발표) 우리나라 학생 1인당 고등교육 공교육비(1만 3573달러)는 OECD 평균(2만 499달러)에 비해 66.2%에 불과하다. 이는 OECD 회원국 35개국 중 29위 수준이다. 고등교육 공교육비에 대한 공공재원 비중(44.8%)도 민간재원 비중(55.2%)도 높은 편이다. 이는 OECD 민간재원 비중인 28.4%의 1.9배 수준이다.

OECD 주요국 등록금 변화를 보면 우리나라를 제외한 모든 국가의 등록금이 지속적으로 상승하고 있다. 반면 우리나라는 OECD 회원국 가운데 대학 등록금이 국·공립과 사립 모두 인하된 국가는 우리나라가 유일하다. 사립대의 비중이 높은 우리나라 특성을 고려해 사립대 비중이 큰 국가들과 비교해도 우리나라 대학 등록금은 높은 수준이라고 볼 수 없는 상황이다. 그럼에도 우리나라는 정책적으로 16년째 등록금을 동결하거나 인하하고 있다. 이는 곧 대학의 재정난과 연결되고, 대학 경쟁력 후퇴로 이어지고 있다.

여기에 학령인구 감소까지 더해지면서 대학의 재정난은 날로 심각해지고 있다. 사립대의 국가장학금을 제외한 실질 운영수익은 2011년 대비 2023년 9.4%(1조 3731억 원) 증가했으나, 등록금 및 수강료 수입은 6.4%(7125억 원) 감소했다. 국고보조금도 2023년 3조 8750억 원이지만, 국가장학금 2조 4243억 원을 제외한 실질 국고보조금은 1조 4507억원에 불과한 것으로 나타났다.

사립대의 교육여건 개선을 위한 경비 투자도 축소되고 있다. 사립대의 ‘교육을 위한’ 재정 투자는 2023년 1조 7000억 원으로, 2011년 1조 8000억 원 대비 636억 원(3.6%) 감소했다. 2011년 이후 반값등록금 정책 시행 시기인 2012년을 지나면서 감소했다가 2021년 이후 조금씩 증가한 수치이나 연구비, 실험실습비, 도서구입비 등은 2011년과 대비해도 낮은 상황이다.

이런 상황에서 고특회계법이 일몰된다면 재원 확보의 안정성을 잃고 대학은 더욱 큰 재정난에 빠지게 될 가능성이 있다. 대학들이 지속적으로 고등교육 재정의 안정적 확보가 필요하다며 ‘고등교육재정교부금’ 신설을 주장하는 이유다.

대교협 관계자는 “고특회계법 제정으로 GDP 대비 실질 고등교육 재정 규모가 2023년 0.61%에서 2024년 0.63%로 증가했으나, OECD 평균(GDP 대비 1.0%)에는 미치지 못하고 있어 실질적인 고등교육 재정 확대가 이뤄지지 않았다. 향후 5년 이내에 고등교육 재정 규모를 OECD 평균 이상으로 확보하기 위해서는 매년 약 2조 1979억 원의 추가 재정이 필요하다”며 “고등교육 재정의 안정적 확보 및 정책 추진 등을 위해 고특회계법 일몰 조항 폐지 및 ‘고등교육재정교부금법’ 제정, ‘고등교육세’ 신설 등 항구적 지원 기반이 마련돼야 한다”며 “일반재정지원 사업도 2조 원 수준으로 증액하고, 대학자율경비 비율 35%(인건비 25%, 경상성 경비 10%)를 2025년도에는 총 50% 규모로 확대해 대학의 재정적 어려움을 해소해야 한다”고 강조했다.

지난달 진행된 국회 교육위 국정감사에서 박상규 한국대학교육협의회 회장도 “고등교육 경쟁력을 제고하기 위해서는 과감한 고등교육 재정 투자가 필요하다”며 “2023년부터 시행된 고특회계법이 2025년도에 일몰될 예정이다. 일몰 조항을 폐지하고 ‘고등교육재정교부금법’ 제정, 고등교육세 신설 등 고등교육재정이 획기적으로 확충될 수 있는 방안에 대한 적극적인 검토와 지원을 부탁드린다”고 언급한 바 있다.

■ 기재부, 고특회계법 연장 논의…교육 전문가 “연장 가능성 높아” = 한편 기획재정부는 11일 2025년 말 일몰 예정인 고특회계법의 연장을 논의할 방침임을 밝혔다. 고특회계법을 통한 안정적인 재원 확보를 토대로 고등 및 평생교육 부문에 대한 정부의 재정투자 지속 확대 추진하겠다는 것이다.

교육정책 전문가도 고특회계법이 연장될 가능성을 높게 봤다. 3년만 하고 없애기에는 성과 평가하기에도 충분하지 않은 기간이라는 이유다.

조인식 국회 입법조사관은 “확실하게 연장된다고 말할 순 없지만, 유아교육 특별회계가 연장이 된 것처럼 고특회계법도 마찬가지로 연장이 되지 않을까 생각한다”며 “고특회계법을 신설해 예산을 지원해 실제로 대학교육의 질이나 연구 환경이 개선됐는지 성과를 평가하고 폐지를 검토하는 게 바람직하지 않을까”라고 설명했다.

또 조인식 입법조사관은 “오래전부터 고등교육 재정 확보를 위한 가장 확실한 방안으로 ‘고등교육재정교부금’ 재정이 거론되고 있는데, 국가 재원의 성격의 예산을 매년 정기적으로 사립대에 지원하는 것이 맞냐는 등 다양한 쟁점으로 인해 지금까지 논의만 되다 폐기됐다”며 “고특회계법이 일몰된다면 고등교육에 필요한 자원을 안정적으로 확보하기 위한 방안으로 ‘고등교육재정교부금’ 신설을 검토할 수 있을 것”이라고 말했다.