[한국대학신문 임지연 기자] 6월 3일 제21대 대선에서 이재명 더불어민주당 후보가 49.42%의 지지를 얻으며 당선돼 새정부가 출범했다. 이재명 대통령은 후보 당시 교육공약 가운데 고등교육의 역할을 강조하며 대학 관련 굵직한 개혁과제를 제시했다. 이에 따라 이재명 정부 출범과 함께 고등교육이 국가 균형발전과 미래산업 경쟁력 제고를 위한 전략적 축으로 부상할 것으로 전망된다. 이에 본지는 한국대학교육협의회(이하 대교협)와 공동으로 ‘새 정부에 바란다’는 주제로 고등교육 정책이 나아가야 할 방향을 제시해 이재명 정부의 고등교육 정책을 선도하고, 고등교육 혁신을 통해 세계 10위권 국가로 도약할 수 있도록 하고자 한다. <편집자 주>

학령인구 감소와 지방 격차, 학문생태계 붕괴 등 다양한 문제가 산적해 있는 지금, 고등교육은 존망의 기로에 서 있다. 이에 대학들은 정부에 고등교육 현장을 개선할 수 있도록 규제 개선을 통한 자율성 확대와 선진국 수준의 고등교육 예산을 확보할 수 있는 법률 제정 등을 촉구하는 중이다.

이 가운데 특히 강조되고 있는 부분은 고등교육 재정 확충이다. 급격한 학령인구 감소를 겪으며 신입생 모집, 교·직원 임금 삭감, 신규 채용 중단 등 대학 운영 전반에 어려움을 겪고 있어 교육의 질적 발전을 도모할 수 있는 고등교육체제로의 변화가 불가피하고, 인구 유출과 산업·경제 기반 유출로 인한 ‘지방 소멸’이 고등교육에서도 궤를 같이하고 있어 고등교육에 대한 정부의 투자가 절실하다는 이유다.

여기에 인공지능(AI)과 첨단기술 도입으로 인한 디지털 대전환(DX) 등 대내외적 환경 변화도 고등교육 재정을 정책적으로 뒷받침해야 하는 요인으로 작용한다. 이에 고등교육계는 선진국 수준의 고등교육 재정 확보와 균형 발전 도모 위한 고등교육 정책 마련돼야 한다고 한목소리로 요구하고 있다.

■ 교육 예산 ‘100조 원’ 시대… 고등교육은 남일 = 한국의 교육 예산은 100조 원을 훌쩍 넘어선 지 오래다. 하지만 정부의 고등교육에 대한 투자는 국가 경제 규모에 비해 턱없이 낮은 수준에 머물러 있다.

대교협에서 2월 발간한 ‘고등교육 발전방안 및 중장기 재정계획’에 따르면, 2024년 정부 교육 분야의 예산 규모는 약 89조 8000억 원으로, 정부 총예산 대비 13.7% 규모를 차지한다. 교육 예산은 사회복지 224조 1000억 원(34.1%), 일반·지방행정 110억 5000억 원(16.8%) 다음으로 높은 수치다. 올해 교육부 예산도 100조 원을 넘으며 역대 최고 액수를 기록했다. 하지만 교육 분야 예산 가운데 고등교육 분야 예산은 15조 9000억 원으로, 총예산의 약 15.1%에 불과하다.

한국 학생의 1인당 공교육비 지출액도 OECD 평균을 밑돈다. 2024 OECD 교육지표에 따르면, 대학이 포함된 고등교육 단계에서의 1인당 공교육비는 OECD 평균인 2만 499달러의 66.2% 수준인 1만 3573달러에 그쳤다. 특히 대학에 들어가는 1인당 공교육비는 초등과 중고생 교육비 지출보다 절대액도 낮다. 이는 G7 국가 등 주요 선진국은 고등교육에 공교육비를 더 많이 투자하는 것과 대비되는 상황이다.

■ ‘고특회계’ 일몰 예정… 안정적 고등교육 재정 확보 위해 연장돼야 = 2023년 고등교육 재정을 안정적으로 확보하기 위해 신설된 고등·평생교육지원특별회계(이하 고특회계)가 일몰되면 더욱 상황은 심각해진다.

2023년 도입된 고특회계로 최근 3년간 고등교육 재정지원 규모는 꾸준히 증가세를 보이고 있으며, 증액된 예산은 대학의 경쟁력 강화를 위해 집중 투입되고 있다. 특히 국립대학의 시설 확충과 교육 기반 조성 등 국립대학 운영지원사업과 대학혁신지원사업 등 대학역량 강화 영역의 예산이 크게 확대됐으며 재정 집행의 규제 완화, 대학의 자율성 강화, 성과 기반 인센티브 확대 등 교육혁신을 위한 여건 조성이 병행되면서 대학 현장에서도 다양한 혁신 사례가 나타나고 있다. 하지만 고특회계는 3년 한시 법안으로, 오는 12월 일몰이 예정돼 있다. 고특회계가 일몰된다면 재원 확보의 안정성을 잃고 대학은 더욱 큰 재정난에 빠지게 될 가능성이 높은 상황이다. 고등교육계에서 입모아 고등교육 재정의 안정적 확보를 위해 고특회계 연장이 필요하다고 주장하는 이유다.

남수경 강원대 교수(한국교육재정경제학회장)는 4월 진행된 ‘제3차 고등교육재정 혁신 포럼’에서 “고특회계는 단순한 사업비 증액을 넘어 대학의 자율적 혁신을 뒷받침하는 재정 운용 체계 개선으로 고등교육 생태계의 질적 전환을 견인하고 있다”며 “재정 확충과 자율 혁신의 두 축을 통해 대학의 지속 가능한 발전을 도모하고 있으며, 중장기적 교육혁신 기반 조성을 위한 핵심적 제도로 자리매김하고 있다”고 고특회계 연장의 필요성에 대해 설명했다.

또한 3년 한시 운영 중인 고특회계를 정부의 고등교육 재정지원 기본계획(2025∼2029)과 일치시키는 방향으로 개정하고, 교육세 전출 구조에 있어서도 현행 50% 수준에서 70% 혹은 100%까지 단계적으로 확대하는 방안도 함께 검토할 것을 제안했다.

남 교수는 “대학의 평생교육 기능 확대와 교육 활동의 다변화를 고려할 때, 평생·직업교육사업의 고특회계 포함 범위를 확대해야 한다”며 “고특회계의 중장기적 안착을 위해서는 재정지원사업의 실질적 성과에 대한 국민적 공감대 형성이 중요하다”고 제언했다.

강낙원 대교협 고등교육연구소장 역시 2월 진행된 ‘사립대학교 재정악화에 따른 해결방안’ 주제 세미나에서 단기적으로 고특회계를 연장해 고등교육의 재정을 확보해야 한다고 주장했다.강낙원 소장은 “3년 동안 재정이 많이 확대됐지만 기존의 사업이 통합된 상태이기 때문에 재정이 확대된 것으로 보기에는 미흡했다”며 “고특회계 기간을 연장할 뿐 아니라 법적 기반도 재정비해야 한다”고 강조했다.

고특회계의 향후 개선 과제로는 예산편성 및 운영 체계 전반에 대한 재정비가 꼽힌다. 현행 고등·평생교육사업 예산, 특히 평생·직업교육사업 가운데 일부는 고특회계가 아닌 일반회계로 편성돼 있어 제도 운영의 일관성과 타당성 측면에서 논란의 여지가 있다는 지적이다.

고등·평생교육 전반의 재정체계를 고특회계를 중심으로 통합하고 안정화하는 시스템 개편도 요구된다. 현행 고특회계법이 제시하고 있는 목적과 세출 항목에 근거해 △대학의 교육·연구 역량 강화 △신기술 분야 인재 양성 △평생교육 및 지역 인재 양성 등 다양한 정책 목적을 중앙정부 차원에서 실질적이고 종합적으로 관리할 수 있는 체계를 마련해야 한다는 것이다.

이에 더해 향후 성과를 체계적으로 관리하고, 관련 내용을 고특회계법 개정안에 반영하는 방안이 필요하다는 지적이다.

남 교수는 “현재는 재정지원 정보 수집 수준에서 실태조사가 이뤄지고 있으나, 향후에는 이를 고도화해 중앙정부 간 연계·조정이 필요한 사업이나 전략적 재원 투자가 필요한 분야에 대해 심층적인 성과 분석이 이뤄져야 한다”며 “이를 통해 고등교육 재정지원 사업의 전략성과 체계성을 강화하고, 고특회계의 세입 구조를 확대할 수 있는 기반이 마련될 것으로 기대된다”고 말했다.

■ 고등교육재정교부금 신설, 대학 지속가능성·국가 경쟁력 담보 위해 ‘필수’ = 전문가들은 장기적으로는 ‘고등교육재정교부금’ 신설도 필요하다고 주장한다. 재원의 규모, 유형, 배분방식을 명확히 규정함으로써 고등교육기관에 안정적이고 체계적인 재정을 확보해야 한다는 이유다.

고등교육재정교부금법은 지난 10여 년간 꾸준히 발의돼 왔으나, 교육부의 반대 등으로 대부분 임기 만료로 폐기되고 있다. 정책적 합의에는 이견이 존재하기 때문이다.

고등교부금에 대한 반대 논리는 크게 두 가지다. 첫째는 교부금은 보편적 평등교육을 지향하는 초·중등교육에 적합한 재정 방식이며, 고등교육처럼 수익자 부담 원칙과 경쟁을 중시하는 영역에는 부적절하다는 것, 둘째는 교부금의 재정 구조가 내국세의 일정 비율을 고정 재원으로 삼기 때문에 학령인구 감소 등 교육수요 변화에 유연하게 대응하기 어렵다는 것이다.

이에 남 교수는 “고등교육의 공공성과 사회적 책무를 강화하기 위해서는 단순한 경쟁 논리만이 아니라, 최소한의 재정적 기반을 보장하는 구조가 필요하다”며 “고등교육의 질적 격차 해소와 지역 간 불균형 개선을 위해서도 일정 수준의 기초 재정 확보는 필수”라고 강조했다.

또한 그는 “고등교육 교부금 제도의 도입은 재정 불안정 속에서도 대학이 중장기적 발전 전략을 추진할 수 있는 토대를 마련해 준다는 점에서 그 의의가 크다”고 덧붙였다.

강 소장은 “고등교육재정교부금은 단순한 재정 규모 확대의 차원이 아닌, 대학의 지속가능성과 국가 경쟁력을 담보하기 위한 필수적인 선택”이라며 “인구구조 변화에 대비한 인적자원의 경쟁력 강화, 핵심 인재 양성을 위한 재정 확보 방안의 개편과 전략적 투자 확대가 반드시 필요하다”고 강조했다.